A Study on Local Autonomy and Decentralized Constitutional Amendment

지방자치는 헌법으로부터 비롯되는 규범적 제도이지만, 반면 지방자치는 정치, 사회, 역사, 문화로서의 경험적 현실이다. 특히 지방자치의 경험이 역사적으로 전무했던 우리나라의 특성상 지방자치의 현실은 지방자치의 규범에 의해 좌우될 수밖에 없다. 우리나라에서 지방자치가 본격적으로 시작된지도 어언 30년이 되었음에도 지방자치의 현실은 여전히 ‘2할 자치’, ‘무늬만 자치’라고 자조되고 있음은 대부분이 공감하는 사실이며, 그러한 상황에서 지방자치의 본격적 소생을 위한 규범적 문제로서 분권개헌의 필요성에 대해서는 그 누구도 부정하기는 어려울 것이다. 그럼에도 1987년 헌법 이후로 그간 개헌의 문제는 무수히 제기되었지만, 주로 통치 구조의 변화에만 관심을 둘 뿐, 우리나라의 현실로서 지방자치에 대한 분권개헌의 문제는 늘 부차적인 문제에 그쳐왔는바, 여기에 지방자치의 현실을 유도·조종하기 위한 당위적 기준으로 헌법적 결단의 중요성이 존재한다. 특히 지방자치의 규범적 근거로서 헌법의 문제는 단순히 학문적 연구로서의 의미를 넘어, 지방자치제도의 근본적 출발인 동시에 지방자치제도의 구체화를 위한 본질적 기준이자 한계라는 점에서 입법과 사법에 대해서도 결정적 의미를 가지게 되는바, 매우 현실적인 중요한 의미를 가질 수밖에 없다. 헌법의 최고규범성으로부터 헌법의 추상성은 어느 정도 불가피하더라도, 헌법은 행정법의 규범화나 그 해석에 있어 자의를 방지할 수 있도록 일정한 규범적 기준과 틀을 제공하여야 하는바, 분권개헌의 필요성과 의의가 여기에 있다. 「지방자치법」은 구체화된 헌법이어야 한다는 명제는 여기서도 동일하다. 따라서 지방자치법제는 지방자치권의 내용 및 범위에 관하여 창설적이고 본원적인 결단을 내릴 수는 없으며, 헌법적 보장의 내용을 구체화하는 기능을 하여야 한다. 그럼에도 법률이 헌법적 요청에 따른 입법적 기능을 제대로 수행하고 못하는 경우, 그리고 이에 대한 통제 역시 제도화되지 못한 상황이 라면, 헌법은 법률에 의해 훼손된 자신의 규범력을 회복하기 위한 조치를 구상할 수밖에 없으며, 그것도 바로 지방자치에 대한 입법 기준의 구체화이자 명확화인바, 이는 법률의 입법상 형성의 자유를 침해하는 것이 아니라, 오히려 지방자치에서 법치주의의 구현이라 할 것이다. 특히 분권개헌이 가지는 규범적 의의는, 국가의 기본적 통치구조를 정하는 헌법에서 국가와 대등한 지위에도 독립된 행정주체로서 존재하는 지방자치단체에 대하여 일반적 국가행정에 대한 규율에 대한 예외적이고 특유한 규율을 어느 정도 허용할 것인지에 대한 기본결단이라는 점에 있다. 그러한 점에서 분권개헌에 있어서는, 적어도 지방자치단체의 자치권 및 의사결정에 있어 민주적 정당성의 근원을 주민에게 두는 소위 주민 주권 이념을 전제로, 자치입법의 실질적 보장 및 확대를 위한 조례의 준법률성의 문제 및 자치재정권의 보장을 한 재정헌법의 구체화에 대한 헌법적 결단이 필요하다. 헌법은 한 국가의 최고규범인 동시에, 통치구조에 대한 국민의 근본적 결단이라는 정치성, 역사성 등을 고려할 때 정치적 결단에 의해 쉽게 이루어져서는 안되며, 우리 정치, 사회 현실에 부합하는 ‘진정한 의미의 헌법’ 개정이 필요하다.